Multe, notifiche valide anche se effettuate dopo 90 giorni? Una rilettura critica della recente giurisprudenza.

Una pronuncia della Cassazione del 2018 lascerebbe pensare che, se non contestate anche nel merito, resterebbero valide le multe conosciute per la prima volta con la cartella esattoriale. Ma è davvero così? Oppure la pronuncia in questione può essere interpretata diversamente? Proviamo a darne una spiegazione.

La normativa è semplice; e lo è anche la giurisprudenza che si è occupata della questione, la quale nel 2017 è arrivata persino ad una pronuncia a Sezioni Unite.

Sino a quella sentenza (Cass. Civ. SS.UU. n. 22080/2017), era indubbia l’irregolarità delle sanzioni amministrative non notificate, notificate tardivamente o, comunque, della cui esistenza il sanzionato aveva contezza per la prima volta con l’arrivo della cartella esattoriale. Irregolarità che portava puntualmente all’annullamento delle cartelle ricevute dal cittadino.

Queste certezze sono state messe in serio dubbio dalla successiva ordinanza Cass. Civ. n. 26843/2018, emessa nell’ottobre 2018.

Senza pretese di completezza o di esaustività, con questo articolo si tenterà una lettura critica della pronuncia in questione, anche per cercare di comprendere le ragioni di un provvedimento sotto molti punti di vista inspiegabile.

L’art. 201, comma 5, del Codice della Strada (D.Lgs. n. 285/1992) prevede che «l’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto». Il termine prescritto per la notificazione tempestiva è di 90 giorni, così come previsto dall’art. 201, comma 1, dello stesso Codice.

Interrogandosi sulla natura giuridica della multa non notificata nel termine e, di conseguenza, sul tipo di opposizione che dev’essere intrapresa nel caso di prima conoscenza solo a mezzo della cartella esattoriale, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno emanato, nel settembre 2017, la sentenza n. 22080, con cui hanno spiegato che la cartella va impugnata con lo speciale rito dell’opposizione alla sanzione amministrativa previsto dall’art. 7 del D.Lgs. n. 150/2011 entro 30 giorni dalla sua notificazione; rito modellato su quello del lavoro: quindi, particolarmente celere e che tendenzialmente richiede di condensare tutte le proprie difese, contestazioni ed eccezioni in un solo atto difensivo (o al massimo due, se il giudice lo permette).

Tale opposizione viene definita “recuperatoria”, perché consente all’opponente di recuperare la possibilità di eccepire tutte le contestazioni alla multa che avrebbe potuto spiegare nell’ordinaria opposizione da esperirsi entro 30 giorni dalla notificazione: ciò dando la sola prova che la multa non gli è mai stata notificata (o che gli è stata notificata tardivamente).

Atteso proprio il suo carattere recuperatorio, l’opposizione consente al multato di opporre ogni tipo di vizio, sia formale che sostanziale, ivi compreso quello dell’estinzione dell’obbligazione di pagare la sanzione notificata oltre i 90 giorni, proprio come previsto dal Codice della Strada.

La sentenza SS.UU. n. 22080/2017 non solo non ha mai messo in dubbio la possibilità di impugnare la cartella avanzando la sola e unica contestazione dell’omessa o tardiva notificazione nel termine, ma, addiruttura, è stata pronunciata partendo da un caso pratico esattamente di quel tipo, dove un sanzionato lamentava solamente “di non avere ricevuto la notificazione del verbale di accertamento posto a base della cartella di pagamento impugnata“.

Dato atto di ciò, la Corte emanava il seguente principio di diritto: “l’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della
riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per
violazione del codice della strada, va proposta ai sensi dell’art. 7 del
decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150 e non nelle forme della
opposizione alla esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., qualora la
parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a
conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o
dell’omissione della notificazione del processo verbale di
accertamento della violazione del codice della strada. Il termine per la
proponibilità del ricorso, a pena di inammissibilità, è quello di trenta
giorni decorrente dalla data di notificazione della cartella di
pagamento
“.

Questa che sembrava un’interpretazione lineare e non attaccabile – soprattutto perché fornita dalla Corte di legittimità a Sezioni Unite – è stata invece seriamente messa in dubbio dalla (successiva) ordinanza n. 26843 del 23 ottobre 2018, la quale ha destato innumerevoli perplessità ed è stata soggetta a forti critiche.

In quest’ultima, la Sez. II della Corte assume una posizione del tutto contraria a quella delle Sezioni Unite di poco più di un anno prima, sostenendo che: “in materia di opposizione a sanzioni amministrative, è inammissibile l’opposizione a cartella di pagamento, ove finalizzata a recuperare il momento di garanzia di cui l’interessato sostiene di non essersi potuto avvalere nella fase di formazione del titolo per mancata notifica dell’atto presupposto, qualora l’opponente non deduca, oltre che in via preliminare detta mancata notifica, anche vizi propri dell’atto presupposto“.

Non sono mancate critiche: come può un cittadino multato contestare nel merito un verbale del quale non ha mai conosciuto il contenuto? Per evitare l’inammissibilità è sufficiente inventare un qualsiasi, inesistente e pretestuoso vizio di merito? L’omessa contestazione di vizi di merito provoca, oltre che l’inammissibilità del ricorso, anche la sanatoria del vizio di omessa notificazione? E infine: l’art. 201 del Codice della Strada dev’essere in realtà considerata una norma morta?

Dubbi tutt’altro che infondati.

L’ordinanza del 2018 sembrerebbe davvero inspiegabile e foriera di un sistema iniquo e ingiusto a scapito del cittadino, oltre che ingiustificatamente favorevole alle amministrazioni sanzionanti, le quali in questo modo potrebbero notificare le multe anche a distanza di mesi, se non di anni.

Cerchiamo, allora, di capire quale sia stato l’iter che ha portato i Giudici di Piazza Cavour a emanare un provvedimento di questo tipo e se, precedenti alla mano, il provvedimento possa resistere alle critiche che gli sono state mosse.

Leggendo attentamente l’ordinanza – per la parte che a noi interessa – questa fonda il proprio convincimento su due precedenti, muovendo dai quali arriva al criticato principio di diritto: Cass. Civ. n. 15149/2005 e Cass. Civ. n. 16282/2016.

Il primo precedente (Cass. Civ. n. 15149/2005) sancisce che “l’opposizione recuperatoria vada esperita quando la cartella esattoriale sia stata emessa senza essere preceduta dalla notifica del verbale, onde consentire all’interessato di recuperare l’esercizio del mezzo di tutela previsto da detta legge riguardo agli atti sanzionatori; e che ciò avviene, in particolare, allorché l’opponente contesti il contenuto del verbale che è da lui conosciuto per la prima volta al momento della notifica della cartella“.
Tutto porta a ritenere che, in questo caso, l’errato convincimento della Corte nell’ordinanza del 2018 sia dovuto all’interpretazione delle parole “contenuto del verbale”: l’ordinanza gli attribuisce il significato di “merito del verbale”, quando invece – letta nell’ottica di quel processo – andavano intese al fine di distinguere l’opposizione alla sanzione amministrativa (volta a contestare la corretta formazione del titolo), dall’opposizione alla cartella esattoriale ai sensi dell’art. 615 c.p.c. (volta invece a contestare l’esistenza stessa di un titolo o i fatti estintivi sopravvenuti al titolo stesso): in questo contesto, la frase “contenuto del verbale” andrebbe intesa come “ogni tipo di irregolarità del verbale che impedisca allo stesso di divenire titolo esecutivo” e non come “merito del verbale”, perché in quest’ultimo caso resterebbero esclusi ingiustificatamente dai vizi contestabili quelli preliminari. Tant’è che nella sentenza del 2005 non si parla mai di contestazione del merito: la parola “merito” non ricorre mai con la finalità di escludere qualsivoglia vizio di natura preliminare.
Se, quindi, può essere sollevata ogni tipo di irregolarità del verbale che impedisca allo stesso di divenire titolo esecutivo, non si capisce come potrebbe non includersi nella categoria anche l’estinzione dell’obbligazione di pagare la sanzione prevista dall’art. 201 C.d.S., considerato che con questa viene meno la formazione dell’obbligazione e, quindi, proprio del titolo.
Ogni differente lettura sembrerebbe del tutto ingiustificata e irragionevole.

Il secondo precedente richiamato dall’ordinanza (Cass. Civ. n. 16282/2016), invece, viene ritenuta importante perché ritiene l’opposizione alla cartella per multa non notificata un’opposizione cognitiva, e non esecutiva, poiché con la stessa l’opponente intende far valere le contestazioni circa il procedimento di formazione del titolo che prima non ha potuto far valere: ma, a ben vedere, con ciò si conferma quanto detto poco fa con riferimento alla sentenza del 2005 circa la distinzione con il rimedio ex art. 615 c.p.c. (che invece è opposizione esecutiva) e circa la contestazione sulla corretta formazione del titolo (contestazione che può essere avanzata anche per estinzione dell’obbligazione ai sensi del 201 c.d.s.).
Anche in tal caso in nessun modo si parla di contestazione nel “merito” del verbale impugnato, confermando che tale conclusione viene affermata per la prima volta dalla Cassazione del 2018.

Alla luce delle considerazioni che precedono, quindi, prima di Cass. Civ. n. 26843/2018 nessun’altra pronuncia aveva ritenuto obbligatorio opporre, oltre che la tardiva notificazione della cartella, anche vizi di merito del verbale opposto.

Se è corretto il ragionamento finora seguito, allora, con tutta probabilità, la Corte è stata fuorviata da un’esposizione lacunosa dei fatti rimessi al suo giudizio: dall’ordinanza si evince solo nell’esame del terzo motivo di ricorso che l’opponente non aveva riproposto in appello l’eccezione di decorso del termine di 90 giorni [la norma ne prevedeva 150 al tempo dei fatti] che aveva invece sollevato in primo grado, con conseguente rinuncia implicita all’eccezione.

Ecco che potrebbe essere spiegata, quindi, la ricostruzione effettuata dal giudice dell’appello, il quale riteneva – a quel punto ragionevolmente – che la sola eccezione di omessa notifica non fosse di per sé motivo di illegittimità, se non ricondotta a una specifica violazione di legge (che in questo caso era rappresentata dalla violazione del termine di 90 giorni ex art. 201 C.d.S., che comportava l’estinzione dell’obbligazione): violazione che era stata sollevata in primo grado, ma non nel secondo (“il ricorrente omette di indicare, e fornire la conseguente trascrizione, del luogo documentale in cui, in appello, il ricorrente stesso abbia riproposto l’eccezione” recita la sentenza), motivo per cui la sentenza di appello riteneva “insufficiente la sola contestazione dell’omessa notificazione“: ciò perché – ma questa è un’interpretazione soggettiva, non avendo avuto modo di leggere la sentenza del Tribunale, non reperibile – doveva essere accompagnata non dalla contestazione anche dei vizi di merito del verbale, ma piuttosto dalla norma di legge che si assumesse violata per non rendere inammissibile il gravame.

Auspichiamo che la lettura appena offerta sia anche quella sposata dalla magistratura onoraria e dai Tribunali quali giudici d’appello, poiché ogni altra interpretazione aderente all’ordinanza n. 26843/2018 rischierebbe di destare ancor più allarmismo e incertezza nell’applicazione del diritto di quanto non sia già riuscita a fare l’ordinanza stessa.

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